当前税收风险管理工作存在的问题及如何加强税收风险管理工作

当前税收风险管理工作存在的问题及如何加强税收风险管理工作

税收风险管理工作在我县已经运行好几年了，根据这几年的运行情况来看，虽然取得了一些成绩，但是我觉得离真正的税收风险管理工作以及上级部门的要求还有很大的距离。目前我们税收风险管理工作中主要存在以下几方面的问题：

一是税收风险管理理念尚未完全树立。现在我们天天讲以税收风险管理为导向，究竟什么是税收风险管理（1.税收风险管理的理论来源。风险管理具有悠久的历史，现代风险管理思想出现在20世纪前半世纪，如法约尔的安全生产思想，马歇尔的“风险分担管理”观点等。1938年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经验。1950年代风险管理发展成为一门学科，加拉格尔在“风险管理：成本控制的新阶段”的论文中，提出了风险管理的概念。1970年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。1970年代以后，随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加，法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。与法国同时，日本也开始了风险管理研究。近20年来，美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。1983年在美国召开的风险和保险管理协会年会上，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过了“101条风险管理准则”，它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。1986年10月，风险管理国际学术讨论会在新加坡召开，风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。中国对于风险管理的研究开始于1980年代。学者将风险管理和安全系统工程理论引入中国，在少数企业试用中感觉比较满意。中国大部分企业缺乏对风险管理的认识，也没有建立专门的风险管理机构。作为一门学科，风险管理学在中国仍旧处于起步阶段。2.税收风险管理发展进程。oecd（国际经济合作发展组织）作为国际组织把现代管理科学中的风险管理理论和现代税收管理相融合，推进了税收风险管理的发展：1997年7月，oecd通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述。20xx年初的oecd战略管理论坛一致同意，为促进税收遵从风险管理的实践应用，特别是对中小企业税收遵从风险管理，提供更加全面的指导。20xx年5月，来自oecd成员国的许多税务官员在伦敦召开会议，组建了相应的工作小组，明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。20xx年10月，oecd批准了税收管理遵从小组论坛提供的，题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引。澳大利亚、法国、德国、日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。20xx年，oecd在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议，讨论了大企业税收风险管理的相关问题。3.税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法。税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。），税收风险管理都包含哪些内容（税收风险管理事项主要包括风险任务管理和风险应对管理。风险任务管理主要包括风险管理规划、风险分析识别、风险等级排序、风险诊断书出具、风险应对任务下达、风险任务评价监督等。风险应对管理主要包括税收风险提示、纳税评估、税务稽查等），我想在座的可能有人能说清，但是大部分人还是一知半解，还没有完全弄明白，因为税收风险管理对我们而言，确实是一个新生事物，目前还处于探索，摸索前行阶段。但是在国外，税收风险管理已经形成了相对成熟的理论并且广泛应用于税收征管实践。

二是税收风险管理和纳税评估的关系尚未理清。现在在文件和讲话中有时用税收风险管理，有时用纳税评估，但二者究竟是不是一回事，肯定不是一回事。税收风险管理是一个战略层面的概念，它是一种广义层面上的管理手段，我们要把它放在战略的高度、从全局的角度研究，并制定税收风险管理的战略规划。而不要仅仅从技术角度和操作层面来认识它，不要仅仅把它看作一项管理工具。实际上，它更是一种思维方式。纳税评估是税收管理过程中伴随税收风险管理而产生的狭义层面的具体管理手段，纳税评估只是税收管理手段中的一种，不是全部。

三是税收风险管理定位不明

全面风险管理的目标已经确定，下一个问题是如何确定风险管理在整个税收管理中的位置。全面风险管理理念指导下的税收风险管理应该是在税收工作的各个方面、各个环节、所有过程进行风险防范和控制。那么，它是作为一个管理理念包容在已有的政策体系中，还是另起炉灶成立独立的体系呢？它是作为管理方法之一，还是贯穿在其它管理方法之中的原则？是中国税务报某报道的标题中所说的“加强税收征管推进现代风险管理”，还是通过风险管理来加强税收征管呢？这些问题都涉及风险管理的政策定位。

去年以来，以纳税人自行申报划解税款和纳税服务司的设立为标志，我国税收征管模式正在发生重大变革。《全国中长期税收征管工作规划（2010-2015年）》（详细提纲讨论稿）提出了“以申报纳税为基础，以信息化技术为依托，风险管理，规范执法，优化服务，促进遵从”的税收征管模式。与现行模式相比主要是淡化“征收”的概念、用“风险管理，规范执法”代替了“重点稽查，强化管理”。从本质上讲，就是将税务机关的征收职责，转化为纳税人的缴纳职责，征收转变为服务。税收工作将分为服务和执法两大块，以严格执法提高纳税人的纳税意识，以高质量的服务提高纳税人履行缴纳职责的简易程度。它体现了建设服务性政府的方向，也体现了西方国家的先进税收理念。实际工作中，如何在服务和执法中体现风险管理的内容呢？我们现在说税收风险管理包括纳税遵从风险管理和税收执法风险管理。从各地的实践情况来看，执法风险管理就是对执法行为可能对税务机关和税务人员利益产生损害的情况进行控制。它与税收流失无必然的关系，严格来说不属于税收风险的风容。纳税遵从风险管理概念比较明确，但是由于涉及面太广，各地在实际工作中难以把握，仅仅在征管资源的分配和稽查选案方面进行了一些探索。这显然达不到全面风险管理的要求。所以，政策定位不明确将严重影响税收风收管理的有效开展。

四是相关基础薄弱

技术力量的薄弱。风险管理的核心是数学模型，人类的风险管理实践与数学发现密切相关，大数定律理的发现促成了保险业的产生，而保险是风险规避最主要的方法；布莱克――斯科尔斯期权定价模型被称为现代金融风险管理理论发展的里程碑。可以认为，没有数学模型就没有风险管理。例如，我们要进行纳税遵从风险管理，首先要有一个数学模型来计算纳税遵从度，否则我们就无从衡量管理的成效，也无法确定管理的重点。而要建立并随时修正数学模型，必须要有高素质的专业人员提供技术上的保证。这是正在“因地制宜”地开展风险管理的基层税务机关所不具备的。

外部环境上的欠缺。风险管理的必须依靠大量正确的数据信息，而最有说服力的信息往往不是纳税人自己提供，而是来源于第三方的。美国国税局的统计资料说明：受第三方信息报告制约和被代扣代缴税款的纳税人，税法遵从度几乎高达99%。第三方信息主要来源于银行的支付制度，国家职能部门之间的信息共享等方面。在我国银行卡支付仍未普及，还存在大量的现金结算，与发达国家相比仍有巨大的差距。另一方面，国家职能部门之间的信息共享仍然处于较低的水平。这些外部环境的欠缺都是

法律基础的薄弱。现阶段，风险管理还缺少一些必要的法律法规的支持。风险管理虽然以内部控制为主，但其信息的获取往往涉及其它单位和个人，这就需要有相关法律法规的支持。法律支持对风险管理具有重要意义，西方国家对此非常重视。美国在最近就立法对2012年国税局获取第三方信息报告的范围进行了拓展。另外，全面风险管理必然会涉及内部管理制度的调整，而一些制度是按法律法规的形式确定的，这就将产生制度性的矛盾。

以上所述都是客观存在的一些困难。除此之处，在主观方面也存在一些问题，例如：在基层不理解风险管理工作的人占较大比例，认为风险管理不重要，甚至没有必要的人也很多。人的因素是管理工作中决定性的因素，主观方面的问题往往决定工作的成败，应当给予特别关注。

认清困难，有利于我们立足实际，正确开展这项难度很大的工作。通过上面对困难的分析，我认为要做好税收风险管理工作必须注意下列几个方面：

一是认清税收风险管理和纳税评估的现状与未来形势。

1、税收风险管理的现状和趋势。虽然税收执法风险作为一个较为模糊的概念已出现了好几年，但是真正在全国税务系统中明确提出风险管理的文件却是在国税发[2009]1号文件中，其中，“研究降低税收执法风险的具体措施”和“探索建立大企业涉税内控测试和风险评价机制”两项涉及风险管理的内容引人注目，这是风险管理理念首次进入我国税务系统。该文下达二十天后，总局又下发了《国家税务总局关于进一步做好税收征管工作的通知》（国税发[2009]16号）。在这个加强征管工作的文件中，“风险”大出风头，共出现了11次，税收风险、税收管理风险、纳税遵从风险、风险导向税收管理机制等概念令人眼花缭乱。这个文件宣告我国税收风险管理工作在全国范围内全面开展。值得注意的是文件中并没有为下级税务机关提供风险管理的具体方法，而是要求各级税务机关：“因地制宜采取有效措施，大力规范税收秩序，积极做好风险防范、堵漏挖潜和增收工作。”很明显，面对风险管理这项具有突发性，又是开创性的工作，总局也不能在短时内提供操作性较强的实质性指导，它需要各级税务机关在实践中“因地制宜”、各显其能，在不断探索中逐步完善。

在国家出台的《全国中长期税收征管工作规划（2010-2015年）》（详细提纲讨论稿）中，将“坚持纳税遵从风险和内部执法风险的全面风险管理理念”作为基本理念之一，“要在税收工作的各个方面、各个环节、所有过程进行风险防范和控制”，逐步建立以申报纳税为基础，以信息化技术为依托，风险管理，规范执法，优化服务，促进遵从的税收征管模式。可见，风险管理在新的征管模式中占有重要地位，并将在我国税收实践中产生深远的影响。

2、纳税评估的定位与作用

纳税评估是税务机关根据税收征管法有关规定，利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报情况的真实性、准确性进行审核评价，并做出相应处理的税收管理行为。纳税评估是基层税源管理单位税收征管的重要程序和风险应对的重要方法，它运用柔性手段，对纳税人进行事中税务管理、提供纳税服务,帮助纳税人消除税收风险，引导纳税人不断提高税法遵从度。

3、纳税评估的国际发展趋势

纳税评估在发达国家的现代税收管理实践中发挥着重要作用。从国际范围来看，发达国家或地区多建立以纳税评估为核心的税收管理制度，凭借信息化手段，开展纳税评估工作，为纳税人普遍接受。如英国、美国、加拿大、新加坡、香港等国家和地区税收管理相当完备，建立了一套以计算机系统为依托的纳税评估工作体系。以新加坡为例，该国是推行纳税评估制度较为规范的国家，其纳税评估工作有三个特点：一是税源管理部门的主要职责，二是将纳税人的自查自纠作为必要环节，三是评估管理工作主要依托计算机系统进行。纳税评估在国际税收发展的趋势说明，开展纳税评估，是我国与国际先进税收管理方法接轨的必然选择。

3、纳税评估在我国的发展

纳税评估在我国已经有10多年的发展历史，起始阶段的标志为1998年，总局下发了《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评估办法》；初步完善阶段的标志为2005年，总局下发了《纳税评估管理办法》；2010年，总局提出了建立以风险管理为导向的税源专业化管理模式，将纳税评估作为税源管理的重要手段；2012年7月，在全国税收征管工作会议上，总局明确提出纳税评估是税源管理部门日常税收征管的重要程序和风险应对的重要方法。至此，我国的纳税评估工作经历了一个从简单到复杂、从单一到综合、从自发到主动、从各自为战到统一规范的过程。在我们积极推行税源专业化管理、大力构建现代化税收征管体系的今天，纳税评估已成为新时期税务机关强化税源管理、促进税法遵从、构建公平和谐税收环境的一项标志性管理手段。

二是如何加强纳税评估工作

（一）统一思想，转变观念，充分认识纳税评估在税源管理中的重要作用。纳税评估作为一种税收监控的有效管理手段，在提高纳税人的依法纳税意识和申报质量，淡化征管矛盾，融洽征纳关系，强化税源管理，降低税收风险，促进诚信纳税，减少税款流失等方面有着独特优势。各级税务机关要充分认识纳税评估工作的重要性，把纳税评估作为税源管理工作的核心和重中之重；要广泛宣传开展纳税评估的作用和积极意义，改进工作方法，赢得纳税人的理解、支持、配合，使纳税人从心理上把评估工作作为人性化服务和自我纠错的机会对待，不会产生消极抵触行为，愿意接受评估，主动纠正纳税过程中的错误行为。

（二）准确定位，理顺关系，明确职责，避免职责交叉。首先要强调纳税评估是一种税收管理手段，突出纳税评估工作在整顿规范税收秩序等方面的管理作用。二是要建立税源管理部门与征管、稽查部门之间的良性互动机制，理顺工作关系，将纳税评估作为介于征管和稽查之间的一道过滤网。在实际工作中，将纳税评估、日常检查、稽查的标准具体化，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；对纳税人异常申报的问题、非主观故意或未构成偷税性质的问题应进行有针对性的评估，帮助纳税人及时发现问题并纠正；而对经纳税评估发现有重大疑点、基本能够定性为偷税的，则应及时移交稽查部门，作为稽查案源的组成部分。三是要统一规范纳税评估工作方法，明确划分纳税评估、日常检查和税务稽查职责。纳税评估工作要按照固有的方式方法开展工作，侧重于以案头分析发现疑点，用税务约谈、纳税人举证等方法解决疑点，防止出现“以评代查、以查代评”等现象，避免与税务日常检查、税务稽查工作职责发生交叉重叠，从根本上区分纳税评估与税务日常检查、税务稽查。

（三）强化数据采集，建立更广范围的纳税评估数据信息库。针对评估工作实际需要，要在纳税人提供的纳税申报资料的基础上，到企业实地采集各种静态及动态数据，掌握其工艺流程，了解其生产经营情况，积极协调获取反映企业生产经营、收入效益等内容的第三方信息，为案头分析提供全面详实的数据资料。一是我局将与国税局实现国地税共管企业缴纳税收共享机制，即每年双方通过介质传递各自管户上年度分企业缴纳各税数据信息；二是与工商部门建立起定期信息交换机制，从工商部门取得涉税相关信息；三是加强税收征管，尽可能地要求企业建账建制，按时、准确报送企业财务信息，这样既可拓宽纳税评估企业户数，又可以更全面掌握企业信息。

（四）重视案头分析，审核分析质量，找准纳税评估工作切入点。为了提高评估工作的实效性，要着重抓好案头分析工作。案头分析时，应运用一系列的评估分析指标、相关评估模型和公式，通过计算和数值比较分析，进而对纳税人生产经营收入和经济效益之间的各项财务指标作深入的相关性分析、合理性分析及配比分析，进而找出疑点，并做好纳税评估工作底稿的记录工作，对存在的每个疑点进行逐一落实，查明企业指标异常的原因，找出问题，克服拿到评估名单就下企业调帐检查的错误做法。

（五）加强推广应用好模型，尽快将模型转化为评估成果，充分发挥模型的指导性作用。针对我省评审出来的优秀模型，应加大其转化的作用，尽可能地将模型运用到具体的纳税评估工作中去，让实践检验模型的效果，从中总结经验，完善模型，使其更具实用性、可操作性，从而更好地规范本地区该行业的税收管理。

（六）加强交流与培训，不断提高纳税评估工作人员实战能力。针对目前纳税评估人员缺乏分析实战能力，专业水平有待提高的现实，应加大培训力度，定期组织专业培训，采取集中学习和自学相结合的方式，重点学习如何把握评估疑点、如何应用评估指标、提高约谈技巧和逻辑分析能力等，提升评估人员的素质；组织召开评估经验研讨交流会和典型案例评析会，通过评估人员对报表分析、约谈技巧等评估方法的交流，使评估人员评估水平在相互探讨中得以共同提高。

（七）及时总结和分析，注重评估结果的延展应用。纳税评估是提高征管质量、堵塞征管漏洞行之有效的工作手段，纳税评估工作要深入研究各行业的经营特点，总结行业评估经验，分析行业税收管理漏洞，发现征管的薄弱点，提出有建设性的、可行的行业税收管理建议，通过纳税评估信息反馈机制进一步提高征管质量与效率和规范执法。