国家公园保护地役权登记试点经验总结

绿水青山化金山 依法保护促共赢

——钱江源国家公园保护地役权登记试点经验总结

钱江源国家公园试点区面积约252平方公里，森林面积达212平方公里，其中集体所有的森林占80.3%，涉及4个乡镇21个村10404宗集体林地。集体林所有权属于村集体、承包经营权属于农户。如何在保障村集体和农户合法权益的前提下统一管理试点区内的自然资源，从而为实现国家公园试点的目标创造充分必要条件。开化县以习近平生态文明思想为指导，始终牢记习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的殷切嘱托，认真贯彻落实中央和省、市生态文明建设实施要求，在国家和省、市自然资源部门的指导下，进行了林地地役权改革试点，创新开展“保护地役权”登记工作， 4个月内完成全部试点范围内2573本集体林权证的保护地役权登记发证工作，使林地地役权改革在法律框架内形成了完整闭环，凝结广大干部群众心血汗水的绿水青山被盘活，化作了促进经济发展、改善群众生活的金山银山，实现了生态环境保护和地方经济发展、人民群众生活改善的多方共赢，受到了多方好评。

一、一本证让多方吃下定心丸

对于保护地役权登记，不论是中央部委还是地方政府，不论是国家机关还是村民百姓，都十分关心。开化县在国家自然资源部领导的关心关怀下，在浙江省自然资源厅和衢州市自然资源和规划局的指导下，在充分尊重群众意愿诉求的基础上，坚持合法合规的原则，遵循共建共赢的理念，既审慎又大胆地提出“保护地役权”概念并开展钱江源国家公园保护地役权登记试点工作，在原来已登记的集体林所有权基础上设立“保护地役权”并进行登记发证，让村民安心、主管部门省心、国家公园定心。

一是有机融合。改革在不改变森林、林木、林地权属的基础上，通过设立“保护地役权”，建立科学合理的共建共管共享机制，实现村集体所有权、农户承包经营权和国家公园管理权界限清晰又有机融合，试点范围内自然资源统一管理，促进绿色资源和绿色资产、生态效益和经济效益的转换和互促。

二是有法可依。为切实保护各方权益，试点工作以《物权法》《森林法》《土地管理法》《不动产登记暂行条例》等法律为依据，制订《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》《地役权补偿金使用管理办法》等制度，编制《钱江源国家公园保护地役权登记发证试点工作实施方案》、《钱江源国家公园保护地役权登记发证实施细则》专项政策，由钱江源国家公园管理局授权属地自然资源主管部门按地役权合同约定内容开展“林地保护地役权”登记，并发放集体林权不动产权项下的林地保护地役权纸质版和电子版的证书。

三是有章可循。收集原有的山林权证、山林清册、承包合同等依据材料，认真调查分析集体林涉及村组户的权属界限，夯实林地林木地役权登记信息基础。开展林权数据整合，将林权登记信息与林地权籍调查信息进行挂接，使数据库更加充实、完整、规范。根据需役方申请，通过对《林地地役权改革的决议》、《承包小组统管山地役权改革的决议》、《林地地役权改革委托书》、《钱江源国家公园集体林地地役权设定合同》等材料的详尽审查，对供役方和需役方的权利和责任作出了清晰、细致的界定。在林地所有权登记发证的基础上，遵照不动产登记相关规定，设定林地保护地役权。

二、三个平台实现标准化操作

试点涉及千家万户万宗林权，基层情况万千头绪，可谓是“剪不断、理还乱”。为实现统一、规范操作，提高准确率从而提高工作效率，开化县在国家自然资源部领导的关心关怀下，在浙江省自然资源厅和衢州市自然资源和规划局的指导下，不断摸索、完善，建立了保护地役权登记的标准和流程。

一是平台改造。依据地役权登记相关标准和规范，新建钱江源国家公园保护地役权登记系统，支撑钱江源国家公园范围内林地保护地役权、土地承包经营权保护地役权和宅基地及住房保护地役权的登记发证。同时升级开化县不动产权籍调查成果管理系统，将钱江源国家公园林地所有权调查数据和林权登记成果数据录入不动产权籍调查成果管理库中，统一编制不动产登记单元号，并与原有的不动产登记管理系统无缝对接，在不动产管理系统中实现林地保护地役权状态实时更新，达到对已设立保护地役权的宗地进行不动产转移、变更等登记时有效提醒，对不动产登记档案系统进行优化改造，确保保护地役权登记档案管理与不动产登记档案管理一致性。

二是数据整合。由于林权登记起步早，登记数据特别是林地面积与现行权籍调查库面积相差很大，以及行政村的调整等原因，未及时办理林权变更登记，导致林权证登记信息与权籍调查信息数据不统一。根据林权登记特点以及保护地役权的性质，编制了登记系统建设方案、登记数据共享与交换技术方案、登记信息服务技术方案，用以图管地，图籍结合方式将林权登记数据落在宗地上，不能落宗的将林籍挂接在集体组织所有的林权证上，实现已发过林权证（包括林权所有证和承包经营权证）的都能设立保护地役权，保障了保护地役权登记发证的现实意义。

三是流程再造。保护地役权登记发证是一项全新的登记业务，既可归纳于不动产登记，也可以归属于自然资源确权登记范畴；既是申请登记又有嘱托登记的特点，需要对登记业务办理、登记流程管理、省厅编号获取、登记证明管理等进行了流程再造，确保保护地役权登记法律地位。

三、四级联动实现高质量运行

一是“一把手”负责。开化县委县政府高度重视试点工作，建立了“一把手”负责、领导小组牵头协调机制，并组建4个法治（技术）攻坚小组，统筹解决改革过程中的各类重点难点。试点工作列入乡镇党委一把手工程，组建工作专班，层层压实责任，形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。

二是四级联动攻坚。开化县委县政府组织召开了全县动员会，各乡镇组织召开了乡镇动员会，各有关村组织召开了村两委会、村民代表大会、户主代表大会等村级动员会、村民代表会、户代会，统一了干部群众的思想认识，提高了大家开展工作的责任感、使命感和紧迫感。开化县自然资源和规划局举办了地役权改革技术培训会，做到“每位干部都清楚规则、每位群众都清楚要求”。全县通过紧锣密鼓地宣传、“5+2”无休攻坚，不到3个月时间就基本完成了集体林地地役权改革工作。

三是一套图表攻坚。开化县委县政府制定了全县地役权改革进度表、改革路线图，编制了改革工作手册。各有关乡镇结合实际倒排乡、村两级工作进度安排，责任到岗、责任到人。县委县政府建立了改革试点联席会议制度，实行“周通报、月督查、季总结”，实时掌握工作动态，及时讨论、分析、破解工作中可能遇到的瓶颈，千方百计想办法、找对策。

四、多重权益实现多方共赢

一是统一管理自然资源。通过法律程序和法定形式，需役方（国家公园）、供役方（村集体）和林地使用权人（农户）的权益都得到了一致认何和法律的充分保障。需役方得以顺利履行统一管理的权利，能够对需役方的生产经营行为进行指导、监督和管理。在不改变原有权属性质和使用者利益的前提下，坚持有利于自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，达到资源共享、成果功享，最终实现可持续发展。

二是拓宽农民增收渠道。试点区林地面积34.5万亩，集体林地27.5万亩，通过对保护地役权登记，依法明确供役地和需役地双方的权利和义务，支撑了钱江源国家公园每年给予2.6万村民1100多万元补偿款的合法性，还为村民提供了近百名生态巡护员岗位。村民还可以利用国家公园独特的生态优势，开展农家乐经营，以及高山茶叶、油茶、清水鱼等生态农产品的种养殖增收。据测算，试点区内生态产品价值增加20%以上，2020年度旅游研学收入增长15%以上。

三是显著提升生态环境。3年来，试点工作的宣传和推进，明显增强了人民群众对对国家公园建设和生态环境保护重要性的认识，坚定了“绿水青山就是金山银山的理念”，结合试点实施了新时代美丽乡村建设、城乡居民生活垃圾分类、农村生活污水提升、农民素质提升等项目，全面改善生态环境，提升全域旅游吸引力。2020年全县主要断面水质Ⅰ、Ⅱ类水天数365天，为实现一江清水送出开化奠定了基础。

四是开启法治管理新模式。自钱江源国家公园全部集体林地地役权试点工作开展以来，到部分土地承包经营权试点，直至将要进行的农村宅基地及住房保护地役权的改革，在保护地役权登记前仅仅依靠双方签订的地役权设立合同进行管理。《民法典》物权篇第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。钱江源国家公园保护地役权登记发证以规范登记流程为出发点，通过数据交换对接等方式对接钱江源国家公园自然资源信息管护系统、其他相关行政部门信息管理系统，从而实现国家公园范围内集体所有自然资源和不动产的统一管理，开启了法治管理新模式。