浅谈人民防空在城市应急救援保障体系的重要作用

浅谈人民防空在城市应急救援保障体系的重要作用

摘要：

全球范围内，随着社会化进程的不断加快，经济持续增长，科学技术水平显著提升，各国民防部门的职能范畴也随之不断地拓展和延伸。在二战结束后，世界各国普遍建立了防空袭与灾难救援相结合的民防管理体制。近年来，中国人民防空确立了“战时防空、平时服务、应急支援”的使命任务，逐步深化人防应急支援准备，并在探索与应急管理体系融合发展方面做出了许多可贵的实践。

“民防”，是我国人民防空的对外简称。而过去，国内一般将人民防空简称为“人防”。人民防空，是毛泽东军事思想针对人民战争持续发展而提出的积极防御的重要战略措施。

对“人民防空”的定义，我国一般认为，主要包括两方面基本内涵：一方面是开展人民防空建设，主要是指和平时期为防备敌人可能的空袭威胁，动员和组织民众做好相应的筹备措施，采取准备行动予以防范威胁；另一方面是开展人民防空袭斗争，主要是指战争时期为防御敌人的空袭行动，动员和组织民众应用防护措施，采取防护行动予以抵御空袭。

正文：

在二战结束后，特别是自冷战结束以来，世界各国普遍建立了防空与灾害预防相结合的民防管理体制。“国际民防组织”，作为国际上致力于保护和援助各国因自然灾害或人为灾害而受灾人们的生命财产安全以及为环境发展做出贡献的政府间组织，自成立以来的几十年间，也在随着形势变化而不断地调整任务和目标。1994年，第十届国际公民保护大会召开。会上，通过了《阿曼宣言》，各国政府主要达成了两大共识：一是要将救灾救助的任务如同国家经济建设一样列入国家的发展战略中；二是同时对 1977 年 6 月签订的附加议定书和1949年通过的日内瓦公约第61条规定中，将“民防”的定义予以扩大，提出“民防”不再只局限于某些在武装冲突情况下面临灾难的人道主义任务，而将其概念拓展解释为有关保护人民的所有人道主义活动，包括应对由各种灾害和事故造成的人身与财产安全威胁和环境破坏等突发事件。纵观公共安全管理体制的发展历程来说，民防对其发展起了重要推动作用。

首先，民防使政府当局开始重视民众安全，并以制度化的形式对民众安全展开防护；其次，民防体制为政府当局开展公共安全管理奠定了基础，从组织建设、干部管理和物资储备都做了相关准备；再次，民防唤醒了民众的安全意识，对公共安全管理与灾害理论的提出奠定了思想准备。在实践中，我国人民防空发展也逐渐顺应国际民防的发展潮流，根据国情特点，提出了“长期准备、重点建设、平战结合”的发展方针，将人民防空单一的战时防空任务逐渐与平时防灾、减灾、救灾结合在一起，与经济社会发展、城市建设及应急管理融合在一起，走向了“两防一体化”的融合式发展道路。

自古以来，人类社会就面临着种种灾害威胁，诸如气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、森林灾害及环境污染灾害、交通灾害、火灾、战争等天然形成的自然性灾害和人为引起的社会性灾害。随着城市化进程和全球化步伐的加快，现代社会面临着更高的风险，各种大规模的自然灾害和人为灾害越加频繁地发生。除传统的灾难之外，事故灾难、公共卫生事件、经济危机等现代型突发事件也给民众的生命财产安全带来了威胁，甚至可能危及公共安全。

当前，我国正处于重要的战略机遇期，社会经济高速增长，各项事业建设蓬勃发展。伴随着社会进步，城市化的步伐不断加快，不仅带来了人口和财富的聚集，同时也意味着面临风险的聚集。在建设发展中，可能面临各种自然和人为灾害以及社会性突发事件。这些事件日益频发，诸多矛盾凸显并相互叠加，民众安全与城市安全面临严峻挑战。近年来，以“战时防空、平时服务、应急支援”为使命的人民防空也逐步把战时防空与平时防灾有机地结合起来，在与应急管理体系融合发展方面做了许多有益的探索。一方面，认真做好战时防空袭准备；另一方面，积极参加防洪、抗震、核化事故的应急救援支援，不断提升防护、救灾水平，推进防空防灾一体化建设，主动融入应急管理体系建设。

随着我国民防部门改革的逐步推进和深化，适应我国国情特点的民防体制已经初步建立，民防部门被赋予了防空与防灾的双重职能要求，即在做好战时防空准备的同时，承担和平时期的部分防灾、减灾和救灾任务。从近年来的实践看，民防部门在应对各种自然或人为灾害及突发事件中，发挥了积极作用。但是，在融入应急管理体系的工作中，还在观念认识、体制建设、基础设施建设、人才队伍建设和融合机制建设等五方面面临着一些亟待解决的问题，诸如如何明确民防部门在应急管理体系建设中的角色定位，在与地方应急管理体系融合发展过程中如何充分利用现有人防优势资源等。应急管理部门需要重视民防应对突发事件组织体系、运作机制建设，并通过多种手段的综合运用，充分发挥民防资源优势，提高民防资源在应急管理中应用的科学性和高效性

在新形势下，民防部门坚持贯彻落实全国人防会议精神，逐步深化人防应急准备，推进防空防灾一体化建设，积极融入应急管理体系，是维护城市稳定、促进城市发展的需要，也是各级政府和民防部门需要完成的重要任务。

一、我国人民防空的任务

“民防”，是我国人民防空的对外简称。而过去，国内一般将人民防空简称为“人防”。当前，“民防”则成为人民防空的对外称谓和改革与发展的方向。国内在过去所称的“人防”，是指坚持毛泽东军事思想，针对人民战争持续发展而采取积极防御的重要战略措施。人民防空的使命任务是防止战争和减轻因空袭而产生的危害，庇护民众的生命财产安全和保护国家经济建设成果。新时期以来，我国各省市的民防部门也由过去的“人防”视角转向了现在的“民防”视角，逐步探索走上了防空防灾一体化建设的道路。

所谓民防，是指组织人民群众为防空袭和灾害而采取的措施与行动。人民防空的基本任务主要包括两方面基本内涵：

一方面是开展人民防空袭斗争，主要是指战争时期为防御敌人的空袭行动，动员和组织民众应用防护措施，采取防护行动予以抵御空袭；

一方面是开展人民防空建设，主要是指和平时期为防备敌人可能的空袭威胁，动员和组织民众做好相应的筹备措施，采取准备行动予以防范威胁。

人民防空部门充分利用受军事机构领导的优势作用，按照“准军事化”要求做好人防建设。二是坚持贯彻落实民防建设与经济建设相协调、与城市建设结合发展的要求，通过积极开发利用公共人防工程等战备资源满足民众的日常生产生活需要。通过推动开发利用公共人防工程建设，达到既节约土地资源、改善城市交通状况、美化城市环境，又方便民众日常生活、推动社会经济建设、促进城市发展的目标。三是逐步与平时防灾、减灾、救灾结合发展，在平时的应急救援发挥积极作用。

近年来，全国民防部门按照平战结合的指示精神积极推动探索“两防一体化”改革，并取得了一定的成效。

习近平总书记更是高度概括了新形势下人民防空的基本任务“战时防空、平时服务、应急支援”。

战时防空，是指战争 ……此处隐藏5200个字……

唐山人防部门还需加强自身建设，处理好战时防空与平时参与地方应急管理的关系。牢记战时防空是人民防空的核心任务和立身之本。深刻认识人民防空是为应对空袭而存在的，任何时候都不能动摇和弱化这一根本职能。同时也不能忽视平时参与地方应急救援是人民防空的重要责任。空袭灾害和自然灾害、事故灾难等突发事件具有一定的相似性，都会对人民生命财产安全带来危害。资源闲置本身就是一种浪费，人民防空长期积累的丰富资源不仅可以用于战争时期防空袭斗争，还可以用于和平时期应对突发事件前期准备。从战时任务与应急救援的关系中，要清醒地认识到，一方面，民防部门只有具备战时防空的核心能力，在平时应急处置中才有坚实的能力基础；而另一方面，民防部门通过积极参与地方应急管理的救援行动，也可提升防空袭斗争的行动能力。

唐山市人民防空部门根据机构职能安排，按照“应急支援”的要求，切实做好指挥中心的及时升级规划、组织群众防空组织开展防空防灾演习、配合有关部门开展重大突发事件应急救援，并在指导重要经济目标单位制定防护方案、落实防护措施的工作过程中加强监督检查，充分发挥民防特色的资源优势，主动参与地方应急支援，自觉融入地方防灾减灾救灾组织救援体系。

人防部门通过不断提高人防核心能力，积极主动发挥和拓展资源优势，把它转化为参与地方应急管理体系的社会公共资源优势。唐山人防与地方应急管理体系融合发展的过程中，需要加大力度建设人防基础设施，运用信息系统和数据工程，将各种防护力量、防护要素、防护单元融合起来。以人防工程、疏散基地、救援设施为平台，以人防指挥和救援力量为主体，以通信、警报为手段，不断提高基于信息系统的综合防护体系的防护能力。

一是完善民防指挥通信体系。立足现有的民防指挥通信体系，谨记“战时防空、平时服务、应急支援”的使命要求，构建兼顾战时防空、平时与地方应急管理体系相融合需要的民防指挥通信网络，强化民防指挥平台的防灾指挥功能。充分发挥民防指挥设施作用，挖掘利用人防地下指挥所和机动指挥车的功能作用，为城市防灾减灾救灾提供现成的指挥平台。充分发挥在城市中覆盖面广泛的防空警报报知系统作用，及时为防灾救灾发放讯号提供便利。根据战时防空和应急支援的需要，做好人防综合资源基础数据库采集和更新工作，全面系统反映人防综合资源情况，并注重对现有的民防指挥通信手段和设施进行健全完善和及时更新，以保证多手段的现代化人防通信设施，能够在受灾现场为联络指挥、恢复通信发挥作用。

二是充分发挥公共人防工程的掩蔽作用。大型百货超市、繁华的地下商场、人口攒动的火车站等，这些城市分布广泛的地下人民防空工程，既有掩蔽功能，又有平战时期的结合使用功能。由于人防工程一般都处于地下，能够基本维持恒温或准恒温状态，能够为人员掩蔽、设备维护、物资保存提供相对有利的条件。因此，人防工程除用于战时民众掩蔽外，还可以作为应急时民众的防灾避难所、医疗救护站、物资仓库，甚至政府或者有关职能部门的临时指挥办公场所。

人防部门通过构建民防特色应急救援队伍，提升民防应急救援能力，并使队伍成为地方应急救援的重要支援力量。一是整合力量，充实队伍。壮大民防建设队伍，特别是要不断充实基层民防力量，尤其是充实指挥通信、工程建设等专业人才力量，督促街镇和重要经济目标单位落实明确民防工作的机构及人员安排，指导重要经济目标单位制定防护方案、落实防护措施，做好城市重要经济目标防护。二是科学组建、统一整组。紧密围绕“战时防空、平时服务、应急救援”的使命要求，强化组建专业队伍。培养一支训练有素的、拉得出、冲得上、打得赢的民防专业队伍，建设既能战时防空、又能平时应急的专业救援体系。坚持把队伍编组的重点放在技术知识密集方面，优先选择年富力强、专业技术突出、综合素质水平高的人员，提高专业队伍的技术含量。同时，加强队伍的整组管理，做到统一编组，除建立名册并及时更新外，还要加强宣传，使队伍内做到“官兵相知、兵兵相认”。三是居安思危，强化训练。紧贴《人民防空训练规定》和《人民防空训练与考核大纲》要求，按照规范指引，结合组训实际，做好共同训练、专业训练和演习，加强联训联演。在联训联演的过程中不断探索方法技巧，实际筹划、实际演练防护动作，及时评估、反馈、反思和总结，不断提升信息化条件下的人民防空战斗力。四是点面结合，整体推进。除推动人防专业队伍建设外，还要大力加快民防志愿者队伍建设。通过现行的民防志愿者队伍，带动全社会力量参与，构建有力的群众性社会组织。在建立起专业救援队伍为支撑、业余志愿者队伍为补充的救援力量体系的背景下，发生突发事件时，才能够在较短时间内实现快速响应、紧急救援，并将灾害损失尽可能地降到最低。

通过加强协调互动，进一步完善与地方应急管理部门的沟通协调机制，加强人防系统在地方应急管理体系中的支持保障作用。一是完善应急预案体系。健全和完善预案体系是首要任务。在地方应急管理体系中，政府和各职能部门根据设想的突发事件发生方式、规模、影响等，拟定出相应的应急响应方案，在突发事件实际发生时，根据现实情况，依据方案采取相应措施予以响应、处置。唐山人防部门还需进一步主动健全完善本部门的预案系统，特别是深化应急响应、现场处置、保障措施等环节程序，使其与地方应急管理体系融合成为配套完善的统一整体。二是紧密融入地方应急联动体系。发挥军地双重领导的特殊优势，按照军民融合式发展的战略指引，根据应对突发事件军地应急联动机制的要求，推进应急管理体系与国防动员体系的衔接，进一步提高军地联合应对突发事件的能力水平。在市委的领导下，深入推进与各部门的协同工作，并与兄弟省市的民防部门建立协同合作关系，深化民防工作跨区支援协作机制构建，根据区域协同计划，积极开展以指挥所协同、区域联合救援、跨区支援、信息防护等主要科目的训练演练，提升防护区区域的整体防护能力和人防支援队伍的协同支援核心能力。三是推进民防与城市建设深度融合。城市现代化水平和文明程度不仅仅体现于高楼大厦、车流人流，更可从地下空间的质量和层次予以反映。人防部门积极推进建立政府统一管理、各部门分工协作、各环节衔接有序的地下空间综合管理体制。一方面，要带动各职能部门各司其职、齐抓共管，共同做好城市地下空间开发管理，实现人防建设与城市建设融合发展；另一方面，要重点监督管理城市地下交通干线、地下管线等项目严格按照规划建设，兼顾人防工作要求，推动城市中心区、人口密集区、商业繁华区和重要目标毗邻区配套建设人防疏散掩蔽设施，做到与城市水源、水库、供水、供电、供气、交通、信息等重要基础设施要同步规划、同步建设，并与隧道、过街通道及地面大中型服务场所等公共设施连片成网，形成地上与地下相配套、专用与兼用相结合的区域防护格局。四是合力强化重要经济目标防护。把对重要经济目标的防护提升为防护重点，与城市防空并重。明确各部门和目标单位的职责任务，解决谁来建、谁来管、谁来防等问题。依法履行重要经济目标防护的管理职能，突出石油、化工、交通、电力、金融、通信等行业的信息网络防护，加强对重要经济目标防护建设指导，检查督促目标单位完善指挥体系，制定针对性、操作强的防护救援方案，组训防护救援专业队伍，预置防护救援手段，开展实战型训练演练，确保防护措施实用管用。